ONU: las normas voluntarias sobre multinacionales siguen en la ofensiva

08/09/2021

Por Raffaele Morgantini, Representante del CETIM ante la ONU. Artículo publicado en la página web de la Fundación Rosa-Luxemburg-Stiftung

Introducción

El Consejo de Derechos Humanos de la ONU (CDH) organizó una serie de actividades para el décimo aniversario de la adopción de los Principios Rectores de la ONU sobre las Empresas y los Derechos Humanos (UNGP, abreviación en inglés). 

Hoy en día, los UNGPs se promueven en todo el mundo como el único marco normativo autorizado para prevenir los impactos negativos de las actividades de las empresas transnacionales sobre los derechos humanos.

Sin embargo, estos Principios han demostrado su ineficacia así como su incapacidad de hacer frente a los arreglos económicos y políticos transnacionales que permiten a las ETNs de ignorar los derechos humanos escapando su responsabilización jurídica. El escudo de impunidad que utilizan las ETNs para mantener su dominio sobre la estructura económica internacional sigue siendo inmune a estos Principios, ya que son voluntarios. De hecho, no imponen ninguna obligación legal y no prevén ningún mecanismo de control, salvo los de carácter voluntario, ni sanciones en caso de incumplimiento.

Las ETNs y sus representantes, sin olvidar a quienes los apoyan en el ámbito político, académico o de las ONGs, apoyan y promueven los UNGPs y otras normas voluntarias adoptadas en diversos foros internacionales (OCDE y OIT, en particular). Esto no debe sorprendernos, ya que se trata de una estrategia por parte de estas entidades para desviar la atención de la necesidad de desarrollar leyes vinculantes que puedan representar realmente un baluarte contra la impunidad de las violaciones cometidas, así como un instrumento legal y político para las comunidades afectadas que buscan justicia. En los últimos años, el concepto de diligencia debida (due diligence en ingles), recogido en los UNGPs, se ha propuesto como nuevo medio para alimentar esta estrategia.

Por otra parte, los movimientos sociales y otras organizaciones de la sociedad civil siguen luchando contra esta arquitectura de la impunidad, favorecida por los poderes dominantes, que, cabe recordar, tienen una responsabilidad predominante en el saqueo de los recursos, la desposesión de las clases trabajadoras y la degradación del medio ambiente. Con este propósito, ellos y ellas están intensificando los esfuerzos de promoción para el desarrollo de normas internacionales jurídicamente vinculantes, abogando en particular en el Consejo de derechos humanos por el desarrollo de un tratado vinculante para regular las actividades de las ETNs en materia de derechos humanos.

Los UNGP y la diligencia debida en la 47ª sesión del Consejo de Derechos Humanos

En 2014, el Consejo de Derechos Humanos de la ONU creó un Grupo de Trabajo Intergubernamental, con el mandato de elaborar el Tratado vinculante en cuestión. El objetivo de este grupo era llenar las lagunas de los UNGPs estableciendo un marco normativo eficaz y eficiente. Según las ETNs y sus aliados, el desarrollo de normas vinculantes sería un ejercicio inútil, ya que las actividades de estas entidades ya estarían cubiertas por leyes nacionales y marcos internacionales voluntarios: el problema no estría tanto en la falta de un marco jurídico vinculante como en la incapacidad de los Estados de aplicar las leyes existentes.

La 47ª sesión del CDH de la ONU (junio-julio de 2021) fue una oportunidad para que los críticos de las normas vinculantes siguieran en esta línea, aprovechando el aniversario de los UNGPs para seguir defendiendo la supuesta autoridad de las normas voluntarias.

Esta ocasión levanta el velo de la inconsistencia de este discurso. Por un lado, las ETNs, sus representantes y aliados afirman querer cumplir las normas voluntarias para garantizar el respeto de los derechos humanos. Por otro lado, llevan a cabo intensas campañas para socavar las iniciativas que les obligarían a comprometerse realmente con una conducta responsable y respetuosa con los derechos humanos.

El 29 de junio de 2021, en el marco de su 47ª sesión, el Consejo organizó una mesa redonda sobre los UNGPS en la que intervinieron varios oradores de alto nivel1.

No hubo voces discordantes en el panel, ni siquiera en la parte sindical. Así, diez años después de su aplicación, en lugar de reconocer que es precisamente el carácter no vinculante de los UNGPs lo que explica sus magros resultados, el grupo se limitó a repetir todas las ventajas de estos Principios. Además, no huno mención del proceso para establecer normas vinculantes.

El día siguiente, la reunión plenaria del CDH se centró en una sesión de intercambio con el Grupo de Trabajo de Expertos sobre la cuestión de los derechos humanos y las ETN y otras empresas. Este Grupo de Trabajo, creado en 2011 tras la adopción de los UNGPS, tiene el mandato de “promover la difusión y aplicación efectiva y completa de los Principios Rectores”2. El Grupo de Trabajo presentó tres informes3: un informe general sobre el examen decenal de los UNGPS y dos informes temáticos sobre la protección de los defensores de los derechos humanos y sobre el papel de las instituciones nacionales de derechos humanos en la facilitación del acceso a la justicia en casos de abusos de los derechos humanos por parte de las empresas.

Además de la falta de autocrítica y la ausencia total de referencia y reconocimiento de iniciativas para crear normas vinculantes, lo más llamativo de estos informes es la insistencia en promover el concepto de diligencia debida. Sin embargo esto no es nada insignificante.

¿Qué es la diligencia debida?

La diligencia debida es un concepto que requiere que las propias empresas desarrollen planes para identificar y evaluar los riesgos de impactos negativos sobre los derechos humanos en sus operaciones. Esto significa que cualquier prevención y posible remedio a las violaciones de los derechos humanos en este contexto se basa únicamente en la calidad de estos planes y en la buena fe de la empresa en cuestión.

La diligencia debida es presentada hoy en día por los poderes políticos dominantes, y cada vez más por las propias ETN4, como LA solución. De hecho, actualmente se están desplegando varias iniciativas en este sentido a nivel nacional, regional e internacional. El ejemplo más ilustrativo es la propuesta de la Comisión Europea de elaborar una Directiva de la Unión Europea sobre la diligencia debida y la responsabilidad de las empresas

Este concepto es un componente clave de los UNGPS y forma parte del principio de la autorregulación empresarial. En otras palabras, aunque se pueda avanzar en la creación de normas “vinculantes” de diligencia debida (como es el caso del proyecto de directiva europea que habla de diligencia debida obligatoria), éstas serán siempre establecidas unilateralmente por las ETN . Así, incluso basándose en el concepto de diligencia debida, sólo podría haber sanciones en los casos en que se demuestre el vínculo entre el plan de la ETN y la violación, pero no para las violaciones de los derechos humanos provocadas por las actividades de la ETN en general.

La rendición de cuentas dentro de la cadena de valor de las ETNs, la incorporación de mecanismos legales de responsabilidad, la supervisión, la aplicación y las sanciones son fundamentales para la eficacia de cualquier norma destinada a regular las actividades de las ETNs. En efecto, podrían incluirse en una ley de “diligencia debida”, pero seguirían estando vinculadas al plan de riesgos elaborado y evaluado por las propias ETN. Esto significa que la diligencia debida (incluso la obligatoria), tal y como defendida por sus promotores, es un concepto restrictivo. De ahí la necesidad de ir más allá de este concepto.

Los movimientos sociales contraatacan

Frente a estos planteamientos y maniobras, los movimientos sociales y los representantes de las comunidades afectadas por las actividades de las ETNs se han movilizado, apropiándose de los espacios disponibles en la ONU para convertirlos en un campo de batalla contra la impunidad de las ETNs. Cabe destacar que las demandas populares han estado presentes en la ONU durante más de tres décadas, exigiendo el fin de la impunidad y la creación de leyes vinculantes para regular estos gigantes económicos.

La Campaña Global para Reivendicar la Soberanía de los Pueblos, Desmantelar el Poder Corporativo y Poner Fin a la Impunidad (Campaña Global5), una red de más de 250 movimientos sociales, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones campesinas y sindicatos, está luchando por el desarrollo de normas vinculantes para regular las actividades de las ETNs y desarrolla estrategias de cabildeo en el CDH con este fin. Además, participa activamente en los trabajos del Grupo de Trabajo Intergubernamental que está negociando el Tratado Vinculante sobre las ETNs.

El 30 de junio de 2021, siete organizaciones miembros de la Campaña Global6 presentaron una declaración conjunta ante el pleno del CDH en respuesta a la mencionada presentación del Grupo de Trabajo de Expertos. En esta declaración, estas organizaciones expresaron su profunda preocupación por la tendencia general, y en particular en el contexto de las actividades del Grupo de Trabajo, a reducir la responsabilidad legal de las ETNs al estrecho componente de la diligencia debida. Se hizo un llamamiento para que el Grupo de Trabajo de Expertos entienda su mandato en un sentido más amplio (tomando como referencia la resolución 26/9 del Consejo de Derechos Humanos que inició el proceso de elaboración del Tratado vinculante sobre las ETNs), con el fin de alejarse de esta perspectiva reduccionista, y tener en cuenta que la responsabilidad legal de las ETNs debe abarcar una serie de elementos cruciales (incluyendo cuestiones preventivas) que van mucho más allá de la debida diligencia. La declaración también hizo un llamamiento a los Estados miembros de la ONU para que participen de forma constructiva en el proceso del Tratado Vinculante -la única forma de avanzar hacia un marco eficaz en materia de ETNs.

Las organizaciones miembros de la Campaña Global también participaron activamente en el foro de la ONU mediante la organización de dos conferencias paralelas sobre diferentes aspectos de la defensa del Tratado Vinculante.

La primera conferencia, celebrada el 23 de junio de 2021 y titulada “El derecho a la ciudad y el tratado vinculante de la ONU sobre las ETNs y los derechos humanos7“, contó con la participación de representantes de autoridades y organizaciones locales que destacaron el impacto de las ETNs a nivel local y las posibilidades que ofrece la adopción de un tratado vinculante de la ONU desde la perspectiva del derecho a la ciudad8. De hecho, los movimientos sociales y las autoridades locales se enfrentan cada vez más al poder de estas entidades: desde la financiarización del mercado de la vivienda, hasta la monopolización de las cadenas de suministro de alimentos, pasando por la contaminación del medio ambiente urbano, la privación del derecho al agua y la salud. Por lo tanto, la cuestión de la impunidad de las ETNs no es, como suele ocurrir en el imaginario común, sólo un problema de las periferias, de los países del Sur, del campo o de las poblaciones que viven en zonas de extracción de recursos naturales, sino también un problema urbano de por sí. De ahí la necesidad de las comunidades urbanas de abogar también por nuevas normas jurídicas capaces de poner sobre la mesa propuestas concretas y viables para democratizar nuestras sociedades y aumentar los espacios democráticos locales a través de la implantación de modelos alternativos al desarrollo económico y urbano propugnado por las ETNs. En 2020 se publicó una declaración titulada “Llamamiento a las autoridades locales para de apoyo al tratado vinculante de la ONU9“, que demuestra el interés de las zonas urbanas por un tratado ambicioso en la materia que permita avanzar hacia un nuevo paradigma del derecho a la ciudad.

La segunda conferencia organizada por la Campaña Global durante la 47ª sesión del CDH tuvo lugar el 29 de junio de 2021. Con el título “Big pharma vs. los pueblos en tiempos de COVID: Formas de garantizar el derecho a la salud10“, este evento denunció las acciones nocivas de las ETNs en el contexto de la pandemia de Covid-19, evocando así la urgencia de apoyar la elaboración y adopción de un Tratado vinculante para regular las ETNs, y en particular las empresas farmacéuticas que obstaculizan el acceso a los medicamentos y a la salud para todas y todos. Durante la conferencia, los panelistas debatieron diferentes estrategias para hacer frente a la impunidad y la discriminación en el sector sanitario. También se debatió la necesidad de suspender los derechos de propiedad intelectual sobre las vacunas y los medicamentos relacionados con el Covid-19, que permiten a las empresas transnacionales mantener el control sobre la salud pública y la comercialización de los medicamentos. Por último, las diferentes partes interesadas debatieron sobre cómo la adopción de un Tratado adecuado podría contribuir a regular las actividades de las grandes farmacéuticas y, por lo tanto, a reforzar las capacidades locales y nacionales para hacer frente a crisis sanitarias como el Covid-19.

Conclusión:

Los UNGPs y todo el arsenal de normas voluntarias son herramientas en manos de las élites dominantes y no abordan las necesidades de los pueblos y comunidades afectadas. Por eso son y siguen siendo un tema controvertido en los debates de la ONU.

El CDH, y la ONU en general, son espacios importantes para las luchas por la justicia social y un mundo más equitativo, siempre que sean apropiados por los pueblos.

Por otra parte, la ONU es obviamente también un campo de dominación para las grandes potencias y los poderes económicos que pretenden utilizar estos espacios para proteger sus privilegios. Por eso la voz de las ETNs es muy fuerte y está muy presente en este foro. Y por eso también es fundamental aprovechar de estos espacios para contrarrestar cualquier intento de instrumentalización, mientras se avanza hacia la adopción de normas progresistas que correspondan a las necesidades y demandas populares, como un tratado vinculante para regular las actividades de las ETNs.

1 la Sra. Michelle Bachelet, Alta Comisionada para los Derechos Humanos, y el Sr. John Ruggie, arquitecto de los UNGP, la Sra. Sharan Burrow, Secretaria General de la Confederación Sindical Internacional, la Sra. María Fernanda Garza, Vicedirectora de la Cámara de Comercio Internacional, una de las mayores organizaciones representantes de los intereses de las ETNs a nivel de las instituciones internacionales, así como varios ministros de diferentes países

2 https://www.ohchr.org/en/issues/business/pages/wghrandtransnationalcorporationsandotherbusiness.aspx

3 Para ver los informes: https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/RegularSessions/Session47/Pages/ListReports.aspx

4 Ver «List of Large Businesses, Associations & Investors with Public Statements & Endorsements in Support of Mandatory Due Diligence Regulation»: https://www.business-humanrights.org/en/latest-news/list-of-large-businesses-associations-investors-with-public-statements-endorsements-in-support-of-mandatory-due-diligence-regulation/

5 https://www.stopcorporateimpunity.org

6 CETIM, Corporate Accountability International, Transnationale Institute, FIAN International, Friends of the Earth International, American Association of Jurists, the International Association of Democratic Lawyers

7 https://www.youtube.com/watch?v=0aD9tpkdkbU

8 El derecho a la ciudad es un concepto propuesto por primera vez en 1968 por Henri Lefebvre en su libro “Le Droit à la Ville”. Esta idea ha sido retomada más recientemente por movimientos sociales, pensadores y algunas autoridades locales progresistas para reclamar la ciudad como un espacio común, libre de las consecuencias destructivas del capitalismo y la mercantilización de la economía. Es importante entender el derecho a la ciudad como un derecho colectivo y no individual, porque cualquier proceso de transformación de este tipo depende inevitablemente del ejercicio del poder colectivo para remodelar los procesos de urbanización.

9 https://bindingtreaty.org/local-authorities-in-support-to-the-un-binding-treaty/

10 https://www.youtube.com/watch?v=0W9dAMGMy1c&t=5237s

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